张鸣起：学习十九大报告重要法治论述笔谈（一）
编者按：为了更好地宣传贯彻十九大报告的精神，繁荣十九大报告相关法治思想的理论研究，按照中国法学会党组的部署，本刊特别邀请了在法治工作中有着丰富经验的专家领导，以笔谈的形式从“立法”“法治政府建设”“司法体制改革”“法治文化建设”以及“人权司法保障”等角度对十九大报告重要法治论述进行深入解读。
推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治
张鸣起：全国人大常委会委员、法律委副主任，中国法学会党组成员、副会长
习近平总书记在党的十九大报告中提出了“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”的新论断。这一精辟论述，在重申科学立法、民主立法的基础上，创造性地将依法立法与科学立法、民主立法并列为立法三大基本原则；并在十八届四中全会《决定》提出“良法善治”的基础上，又创造性提出“以良法促进发展、保障善治”的新目标和新任务。这两大创造和突破，是对我国进入新时代后立法工作的新的更高要求，也是对立法理论非常重要的丰富和发展，对于进一步完善中国特色社会主义法治理论体系、全面推进依法治国伟大工程具有十分重大的理论意义和实践意义。
一、以良法促进发展、保障善治是对立法价值、目标和任务的科学、全面定位
党的十八大以来，习近平总书记把立法质量提到了前所未有的高度。他指出：“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国，越是强调法治，越是要提高立法质量”；并引用王安石的名言来说明良法的重要性：“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”十八届四中全会强调指出，“抓住提高立法质量这个关键”。着力提高立法质量，确保我国实现从“有法可依”到“良法可依”、从“法律大国”到“良法强国”的转变是当前和今后很长一个时期立法工作的重中之重。
良法是善治的前提和基础；善治则是良法的目标和任务，同时也是良法的重要标准。良法和善治共同构成了法治的基本内涵。党的十九大报告在重申“良法善治”的同时，强调“以良法促进发展、保障善治”。“治”往往理解为“治理”，更多的是指社会治理，善治则是追求和实现和谐稳定的社会秩序。“发展”则更多的是指经济、政治、社会、文化、生态等方面的发展。在一个法治化水平较高的国家，良好的社会治理与健康的经济社会发展应相辅相成，都是良法的重要价值、目标和任务。“以良法促进发展、保障善治”这一新论述，是对立法尤其是立良法的价值、目标和任务的科学、全面的定位，突出强调了在我国新形势下以良法“促进发展”这一新任务的重要性。
强调良法对经济社会发展的促进作用，既符合马克思主义法律理论，也符合改革发展的客观规律。法律规范具有重要的引导功能。规范是为人们设定的社会行为预期，本身的首要功能就是引导。当前，改革发展对立法的要求已不仅仅是总结实践经验、巩固改革成果，而是需要通过立法做好顶层设计、引导改革进程、推动科学发展。因此，立法不能仅仅是对实践的被动回应、事后总结和局部回应，还应是对经济社会发展和改革进程进行主动谋划、前瞻规范和全面推进，也就是要积极发挥立法对改革发展的引领、推动和促进作用。同时，良法也必然能够反映一个国家一定阶段经济社会发展的客观要求，能为经济社会发展指明方向、营造环境、提供保障。因此，良法能规范经济行为，创造公平公正、公正透明的社会环境，提供长期的社会预期，引领和保障经济社会持续健康发展。
二、制定良法需要科学立法、民主立法、依法立法相辅相成，共同推进
习近平总书记提出“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”，把依法立法与科学立法、民主立法三者并列作为制定良法、形成良法体系的根本途径和基本原则。这是我国立法认识论的巨大飞跃，具有很强的理论基础和实践基础。
提高立法质量，建设科学完备的中国特色社会主义法律体系，必须坚持科学立法、民主立法、依法立法共同推进。科学立法体现了立法活动的科学属性，民主立法体现了立法活动的人民性属性，依法立法体现了立法活动的合法性属性。科学立法、民主立法、依法立法，揭示了立法活动内在的政治性与科学性、人民性、合法性相统一的根本属性。实践中，科学立法、民主立法、依法立法密不可分，相辅相成。坚持科学的立法程序、立法技术和工作方式，科学地平衡各种不同的社会关系，可以更好地体现立法的人民性、合法性。同时，科学立法又必然要求民主立法、体现立法的民主化；民主立法可以保证和促进立法的科学性；依法立法是科学立法、民主立法的保障。《立法法》等有关法律对科学立法、民主立法都作了明确详细的规定，因此依法立法必然要求科学立法、民主立法。科学立法、民主立法、依法立法三者统一于中国特色社会主义法治建设的实践，统一于以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。只有坚持科学立法、民主立法、依法立法，才能制定良法并形成良法体系，使法律符合广大人民的根本利益，符合经济社会发展的客观规律。
三、深入推进科学立法、民主立法、依法立法，完善良法体系
新时代新要求需要深入推进科学立法、民主立法、依法立法，进一步提高立法质量，完善良法体系。
(一)深入推进科学立法，确保法律符合客观规律
科学立法是全面依法治国的基础。科学立法的核心是指立法要尊重和体现法律所调整的社会关系的客观规律和立法活动自身的规律。遵循立法活动规律，就要从国情和实际出发，遵循立法程序，注重立法技术，努力实现立法过程的科学化和现代化。
习近平总书记提出：“推进科学立法，关键是完善立法体制。”解决立法工作中存在的突出问题，要求完善立法体制，在党的领导下，发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。党领导立法工作，是完善立法体制的核心和根本。党对立法工作的领导主要是指政治领导，即政策方针的领导。因此，加强党对立法工作的领导，首先就是要自觉用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导行动，将党中央提出的大政方针、决策部署作为立法的先导、指引和重要依据。加强党对立法工作的领导，还要完善党对立法工作重大问题决策的程序。2016年发布的《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》对各级党委领导立法的工作权限、方式、程序等进行了明确规定，是加强党领导立法工作的重要遵循；要充分发挥人大对立法工作的主导作用，加强人大对立法工作的组织协调，从立法体制上最大程度地克服部门立法导致的“部门利益法制化”现象。应加强人大及其常委会对立法决策的主导，通过每届任期的立法规划和年度立法计划加大对立法工作的统筹力度，对部门本位主义、地方保护主义影响科学立法的现象实现源头规制。加强人大及其常委会对法律案起草整个过程的主导，改变“政府部门报什么、人大审什么”的模式；要处理好党领导立法与人大主导立法两者之间的关系，坚定不移地坚持党对立法工作的领导，坚持人大及其常委会在党的领导和支持下发挥对立法工作的主导作用。进一步明晰各主体立法权限，避免和消除法律法规之间相互冲突的问题。积极发挥各级人大代表在立法中的作用，健全法律法规起草征求人大代表意见制度，健全人大代表议案、建议和立法规划、立法计划的衔接机制，拓宽代表参与立法的途径和渠道，使人大代表更多参与立法活动。
科学立法必然要求进一步完善立法程序，健全程序运行机制。健全立法起草、论证、调研、审议、表决机制，细化法律修改程序，完善法律草案表决程序，落实立法后评估机制及合宪性、合法性审查机制，进而增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，提高法律法规的可执行性、可操作性，实现规范和约束立法权，尤其国务院部门和地方立法权的行使；完善立法技术和立法工作方式。改变粗放型立法，推进立法精细化。立法能具体尽量具体，能明确尽量明确，以增强法律的可执行性和可操作性，用更精细化的立法调整、引领纷繁复杂的社会关系。综合运用立改废释多种形式，增强立法工作的及时性、协调性和系统性。注重新法律的制定，对“实践证明行之有效的改革，要及时上升为法律”，对“不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止”，还“要加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据。”加强法律、法规以及规范性文件的衔接和配套，发挥法律体系整体功效，推动法律体系完善发展。完善和落实第三方评估和起草机制，充分发挥第三方地位中立、利益超脱、专业力量强等优点，以增强起草、评估、论证的客观性和科学性。加强对设区的市立法工作的规范和指导，并且使之具体化、常态化、机制化、制度化。推进立法信息化建设，注重运用现代信息技术强化立法流程管理，探索智慧立法系统建设，推进立法智能化；进一步完善立法政策。加强重点领域立法，加快形成完备的法律规范体系。“要加强重点领域立法，及时反映党和国家事业发展要求、人民群众关切期待，对涉及全面深化改革、推动经济发展、完善社会治理、保障人民生活、维护国家安全的法律抓紧制定、及时修改。”
(二)进一步推进民主立法，凝聚民智，扩大法律的社会基础
“民主立法的核心是立法要为了人民、依靠人民。”一部法律是否属于良法最根本的检验标准是是否顺应广大人民的意愿，维护广大人民的利益，使法律成为增进人民福祉、增进社会认同的最大公约数。通过民主立法，能够集思广益，凝聚民智，提高立法质量；使法律最大限度地反映最广大人民的意愿，充分实现最广大人民的民主权利，切实维护最广大人民的根本利益，从而使最广大人民达成共识，使法律获得更大的认同感，扩大法律的社会基础，为全民守法奠定坚实根基。
推进民主立法，就要坚持立法公开原则，将公开原则贯穿于立法全过程。要不断健全立法机关与社会公众的沟通机制，使立法机关了解公众的关注点和利益诉求；健全立法协商机制，充分听取政协委员、各民主党派和无党派人士、工商联和各人民团体对法律草案的意见，正确反映和统筹兼顾不同方面群众利益，并将立法协商机制进一步规范化、法制化；健全法律法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识，扩大公民对立法的有序参与，广纳民意、博采民智，以增强公众与法律的亲密感；完善立法座谈会、论证会、听证会制度，探索建立国家机关、社会团体、专家学者对立法中涉及的重大利益调整的论证咨询机制，准确把握最广大人民根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益的关系。健全立法专家顾问制度，发挥专家学者的专业、中立等优势，为立法工作提供智力支持。建立基层立法联系点，征求修改完善法律草案的意见，增强法律的针对性和可操作性。创新公众参与立法的方式，扩大公民有序参与立法的途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等方式广泛听取各方面意见建议。
(三)大力推进依法立法，加强合宪性合法性审查，维护宪法权威和国家法制统一
根据我国《宪法》和《立法法》等有关法律的规定，依法立法应加强以下方面工作：
1. 按照法定立法权限立法。立法职权法定包括立法权主体法定和不同立法权主体的立法权限法定。制定法律、制定行政法规、制定地方性法规、制定自治条例和单行条例的活动，以及国务院部门和地方政府制定规章的活动，都必须依照《宪法》、《立法法》和有关法律关于立法权限划分的规定。各有关机关都必须在宪法、法律规定的范围内行使职权，不能超越法定的权限范围。国家机关超越法定权限的越权行为是违法的、无效的。《宪法》和《立法法》等有关法律对立法权限的划分已经作了规定。根据2015年修改的《立法法》，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。《立法法》明确规定只有“两高”享有司法解释权；司法解释属于审判、检查工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意；司法解释应当报全国人大常委会备案。
2. 按照法定立法程序立法。立法程序是立法活动中必须遵循的重要内容，既可以保障立法权的行使，也可以监督制约立法权的行使。国家机关的立法活动，不仅须依照法定的权限，还必须严格遵守法定的程序。严格遵循《宪法》和《立法法》等有关法律确立的程序性规定是立法工作中坚持社会主义民主原则、保障立法体现人民意志、保障人民群众以多种途径参与立法活动所必需的，也是使国家机关的立法行为具有合法性的不可缺少的条件，对规范立法行为、保证立法质量非常重要。对于违反法定程序的法律、法规或规章，有关机关应当予以撤销。
3. 完善立法备案审查和监督制度，切实开展合宪性审查和合法性审查。十八届四中全会《决定》提出：“要完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”；党的十九大报告进一步明确提出：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”《宪法》、《监督法》和有关法律对立法监督机制作了规定。《立法法》根据我国立法的实际情况，系统规定了立法监督机制，主要是备案审查制度、改变和撤销制度。规范性文件备案审查工作，是法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。立法机关应当按照党中央的部署要求和《立法法》的有关规定，积极开展主动审查和被动审查工作，切实开展合宪性审查和合法性审查工作，适时进行法规清理，以维护宪法权威和国家法制统一。
长按识别图中二维码，快速关注我们！